（市政協人口資源環境委員會）
(2002年9月24日)
市委書記何權同志批示：視察報告有分析、有建議，針對性比較強，請忠達、朝雙同志認真閱研，在工作中加以吸納。有些問題注意向上級主管部門反映，力求得到關心和支持。采煤塌陷地開發治理，是國債資金安排的重點之一，要積極爭取。
隨著我市社會經濟快速發展，城鎮建設規模不斷擴大，土地資源供需矛盾日益突出和尖銳，已引起人們的廣泛關注。為研究新形勢下全市耕地總量動態平衡工作的新情況，推動我市經濟社會的可持續發展，8月6日，市政協人口資源環境委員會組織部分委員并邀請民進市委會的負責同志，在張建國副主席帶領下，對我市耕地總量動態平衡和采煤塌陷地綜合開發工作情況進行了視察。委員們實地考察了銅山縣柳新和賈汪區商湖采煤塌陷地復墾示范區、賈汪區權臺農業科技示范園、馬莊復墾現場，聽取了市國土資源管理局和農業資源開發局負責同志的情況介紹并認真地進行了座談?，F將情況報告如下：
一、基本情況
多年來，在歷屆市委、市政府的正確領導下，各縣（市）、區和有關部門認真貫徹“合理利用、切實保護耕地”的基本國策，思路明確、工作踏實，以采煤塌陷地綜合開發為重點，堅持利用、保護兩手硬，開源、節流兩手抓，保證了全市耕地總量動態平衡，取得了較好的經濟效益和社會效益?！熬盼濉币詠恚欣塾嬐顿Y2億多元，完成土地開發復墾整理面積18萬畝，其中新增耕地7.33萬畝，扣除建設占用耕地面積6.26萬畝，仍節余1.07萬畝，實現了階段性耕地占補平衡的目標。
(一) 精心編制總體規劃，實施土地用途管制
一是我市各級國土管理部門用五年時間先后完成了市、縣、鄉三級土地利用總體規劃的編制工作。完成規劃文本、說明及專題調研成果168份，土地利用總體規劃圖和基本農田保護圖500余份，為落實土地用途管制制度，確保耕地總量動態平衡打下良好基礎。二是依據土地利用總體規劃，實施土地用途管制制度。在著力實現“耕地保有量不減少，基本農田不減少，建設用地不超標”的前提下，合理確定城鎮用地規模，從嚴審核農轉用項目，較好地滿足了城鄉經濟建設用地的需求，特別是保證了京滬、徐連、京福、徐宿高速公路，專項水利工程和國家糧庫等國家大型重點項目用地5萬畝。
(二) 落實“占一補一”制度，強化基本農田保護
一是廣泛開展調查，弄清土地后備資源的數量、現狀和分布情況。據調查，我市有土地后備資源52.8萬畝，其中采煤塌陷地19萬畝，荒灘洼地20萬畝，荒山崗嶺8.8萬畝，廢棄地和村莊閑置地5萬畝。二是建立了年度耕地占補平衡項目庫，制定土地開發復墾規劃并付諸實施，使占用土地與開發復墾相對平衡，較好落實了“占一補一 ”制度。三是強化基本農田保護工作，對基本農田保護區的耕地堅持實行“六定”，即定數量、定等級、定范圍、定標志、定責任人、定投入規劃和建設措施，取得了良好效果。
(三) 積極立項爭取資金，抓好重點示范工程
一是積極申報立項，爭取資金扶持?！熬盼濉币詠恚袊辆止矤幦壹壨恋貜蛪ㄩ_發項目15個，省級項目20個，本市安排項目45個。國家、省、市三級共投資開發復墾資金7124萬元；2000年10月省政府又決定把徐州近20萬畝采煤塌陷地納入全省“十五”農業綜合開發工程之一，省財政將投資4000萬元。二是抓好重點骨干示范工程，使全市的國家、省和市級土地復墾開發項目均達到了預期要求。“九五”期間，僅我市的國家級開發復墾項目，就累計完成開發復墾面積4.45萬畝，其中新增耕地1.24萬畝，魚塘0.3萬畝，栽植防護林0.33萬畝。項目區內人均增加耕地0.5畝，每年新增糧食1800萬公斤，水產品210萬公斤，生態效益和社會效益都十分突出，帶動了地方經濟的發展，對緩解人地矛盾，增加農民收入，改善生態環境，發揮了積極作用。三是因地制宜，重點開發采煤塌陷地。多年來，我市根據采煤塌陷地的不同特點，分別采用推高填低、挖深墊淺、水沖沉淀和煤矸石、粉煤灰充填等多種方法，不斷總結經驗，逐步探索出一條有效的土地復墾綜合開發途徑。至目前為止，我市采煤塌陷地綜合開發已達7.6萬畝。
二、存在問題
委員們認為，隨著人口增加、經濟建設快速發展和城鎮規模不斷擴大，實現耕地總量動態平衡的難度愈來愈大。雖然我市在耕地總量動態平衡和采煤塌陷地復墾開發方面取得了一定的成效，但也存在不少問題亟待解決。
一是資金投入不足。作為土地復墾重點的采煤塌陷地綜合開發工程，成本高、資金少、籌集困難。目前土地復墾開發多為政府行為，政府又難以承受沉重的資金負擔，資金緊缺問題已嚴重制約了我市土地復墾開發工作的進度和質量。
二是復墾區搬遷難度大。采煤塌陷區內有100多個村莊、20多萬人口，人均耕地已降至0.52畝，最低的僅0.01畝。這部分農民的生產和生活都遇到了很大困難。塌陷地搬遷工作直接關系到群眾的生產、生活和社會穩定，責任大、任務重、困難多。
三是高速公路取土場不作征地處理，造成的矛盾多。徐州境內已通車和在建的高速公路有4條，全長302公里，其總里程是全國地級市之最。取土區面積大，僅京福和徐宿兩條高速公路取土場就占地1.12萬畝。取土場用地不作國家征地處理，仍屬集體耕地，稅費改革后，農民仍要承擔農業稅和其他費用，額外增加了農民負擔；高速公路工程下發的取土區土地復墾補助費，標準很低，發給群眾一般補償費后，就沒有資金進行復墾了；加之取土場一般挖深都在3米以上，挖損破壞嚴重，農民無處大量獲取宜耕土壤覆填，使取土場長時間得不到復墾。
?。ㄋ模┗巨r田保護率偏高。國務院《農田保護條例》第九條規定：“省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地面積的80%以上”。省政府給我市的基本農田保護控制指標914.1萬畝，占全市耕地面積的99%，明顯高于國務院規定標準。按有關規定，占用基本農田須報國務院審批，因此我市建設占用耕地局限性大，與其他城市相比，報批時間長、成本高，在一定程度上制約了我市經濟建設的發展。
五是部分領導認識不足。部分基層領導不能正確處理保護耕地與發展經濟的關系，往往僅從發展地方經濟的角度出發，不經審批就隨意占用耕地；土地監察體制不完善，目前仍為“塊塊管理”，造成執法無力，查處難，導致違法占地的案件時有發生。
三、幾點建議
（一）提高認識，加強對耕地保護工作的領導
進一步加強保護耕地基本國策的宣傳教育，增強全社會尤其是各級領導干部的國土資源憂患意識，提高各級黨政領導貫徹執行可持續發展戰略和土地法的自覺性，強化耕地總量平衡意識和先補后占意識。建立耕地總量動態平衡考核制度，把耕地占補平衡工作列入政府的重要管理目標，建立領導責任制，實行定期考核和獎懲。
?。ǘ┓e極反映情況，爭取上級部門的支持
一是市有關部門要積極加強與上級部門的聯系，主動匯報工作情況，反映我市農田保護率高達99%不利于徐州經濟建設發展，并說明農田保護率偏高的歷史形成原因，爭取通過省國土局向國務院反映，將我市農田保護率降到90%以下。二是繼續向上級部門反映高速公路、水利工程等大型項目用地數量大，補償費用低，有關政策不合理，由此給我市耕地總量平衡、土地復墾工作以及當地群眾生活造成的種種困難，爭取上級部門的理解和支持，促使有關問題的妥善解決。三是積極向上級反映徐州土地后備資源豐富，復墾開發潛力大，工作有成效，使上級有關部門能夠在我市多立項，立大項目，由此取得國家和省的資金扶持和優惠政策，以加大我市荒灘禿嶺和采煤塌陷地的綜合開發力度。
(三) 拓寬工作思路，探索耕地總量平衡和復墾開發運作新機制
一是進一步建立健全土地復墾開發專項資金使用制度，收好、管好、用好耕地開墾費、新增建設用地有償使用費和其它可用于復墾開發的資金，做到?？顚Ｓ?，嚴禁挪作他用。二是在調查研究、總結經驗的基礎上，制定優惠政策鼓勵盤活存量土地，加大閑置土地的處置力度。對多種因素致使征地兩年以上未用的土地，可以試行有償收回；對依法應無償收回的閑置土地，要堅決收回，重新安排使用；對少數閑置土地較多的縣（市）、區，應當核減下一年度農用地轉用計劃；對利用存量土地的，可優先辦理有關手續，免交原土地使用者已按規定交納過的相關費用。三是多渠道、多途徑籌集土地復墾開發資金。要按照“誰復墾，誰受益”的原則，通過制訂有利于調動各方面積極性的激勵措施，加以政策引導，鼓勵個人、集體、企業、單位集資復墾。四是在有條件的地方成立“土地開發復墾整理中心”、“造地公司”或“土地整理公司”。實行自主經營、自負盈虧，根據土地利用總體規劃和年度土地開發復墾計劃，承擔國家、省、市大型開發項目的實施。
（四）注重生態環境建設，搞好采煤塌陷地綜合開發
土地復墾要與生態環境建設結合起來，統籌規劃，綜合開發。一是根據我市礦井和現有的采煤塌陷地分布情況，做好預測和綜合開發總體規劃，制定市、縣（區）土地復墾整理年度計劃，分步實施。二是在采煤塌陷地復墾中，注重生態環境保護，搞好綜合開發。根據徐州市水資源緊缺的實際，合理保留采煤塌陷地形成的水面，建成水利配套工程，既可發揮其蓄水抗旱、調節氣候的作用，又能發展水產養殖業。三是力求通過復墾整理，增加耕地、林地、濕地和建設用地，并建議在銅山、沛縣、九里區和賈汪區等城鎮近郊，因地制宜把采煤塌陷地開發成觀光農業區、水上公園、森林公園和休閑牧場，發展旅游事業，提高土地的利用價值和利用率。
(五) 完善配套法規，進一步加大執法力度
根據《土地管理法》，對原有的地方性法規和條例進行修訂，盡快出臺我市《土地規劃條例》、《耕地占補平衡管理辦法》、《土地復墾開發整理專項資金籌集使用辦法 》等地方性配套法規，并逐步完善各種有利于操作的規章制度、技術規程等。要進一步完善土地執法監察制度，建立現代化的土地執法監督體系。加大查處土地違法案件的力度，把違法批地、非法占地、非法轉讓土地作為查處重點，建立依法管地的良好秩序。在執法過程中，土地行政主管部門要與紀檢、監察、公安、檢察等部門密切配合，依法行政，形成執法合力。要規范縣（市）區、鄉鎮政府的用地行為，減少違法占地現象。同時要從實際出發，有計劃、有步驟地提高國土管理系統干部以法管地的政策水平、業務素質和辦案能力，努力建設一支思想硬、作風正、業務精的土地管理隊伍。
市政協人口資源環境委員會
二00二年九月二十二日