——關于我市法律援助工作情況的調查報告
（2002年5月14日）
4月上旬以來，市政協張建國副主席帶領社會法制委員會部分委員，對我市開展法律援助工作情況進行了專題調研。調研組先后聽取了市司法局、市婦女聯合會，泉山區、銅山縣政府和司法局負責人關于法律援助工作情況的匯報，分別同上述單位的負責同志就法律援助的社會需求、法律援助機構的辦案經費、人員編制落實情況以及法律援助的執法環境等問題進行了座談；并聽取了法律援助中心工作人員和部分律師的意見。在調研中，無論是黨政領導、司法行政干部以及律師，他們都對社會弱勢群體給予極大關注，積極發表各自的意見和建議。委員們認為：為弱勢群體提供法律援助，既體現了司法公正，又體現了黨和政府的關懷。關注弱勢群體，維護弱者權益，已成為各級政府十分重視的問題之一。委員們在充分肯定我市法律援助工作取得顯著成績的同時，也指出了存在的主要困難和突出問題，有針對性地提出了許多好的意見和建議。現將情況報告如下：
一、全市法律援助工作的基本情況
我市自1998年建立法律援助機構三年來，在各級黨委、政府的重視和支持下，我市法律援助機構以維護弱勢群體合法權益為己任，服從服務于改革發展、穩定大局和各級黨、政中心工作，克服困難，不等不靠，腳踏實地地開展了一系列法律援助活動。三年來共辦理刑事法律援助案件564件，援助未成年人124人，殘疾人332人；辦理民事、經濟法律援助案件1734件，援助老年人380余人次，援助婦女363人，未成年人352人次；開展法律援助咨詢、宣傳活動近百次，接待、咨詢兩萬余人次，處理信函近千件，代寫法律文書4000余件。法律援助工作開展以來，無違法或遭投訴現象，較好地維護了弱勢群體的合法權益。通過辦理援助案件，把黨和政府的溫暖送到了受援人心中，得到了社會各界的好評，為我市社會穩定和經濟發展發揮了積極作用。
(一)援助機構初步建立。市司法局按照司法部的要求，于1998年10月30日，經市編委批準成立了“徐州市法律援助中心”，至1999年底，全市所屬11個縣（市）、區均成立了法律援助機構。與此同時，為充分利用社會資源，經市司法局批準，市總工會、市婦聯、團市委分別成立了“徐州市職工法律援助中心”、“婦女權益法律援助中心”和“青少年維權法律援助中心”。徐州師范大學、中國礦業大學依托在校師生也先后成立了“大學生法律援助中心”。截至2000年底，全市所有鄉鎮和街道辦事處也相繼掛牌成立了縣（市）區“法律援助接待站”。在機構建設上，基本形成市、縣、鄉三級法律援助網絡，為法律援助工作的順利開展，奠定了較好的組織基礎。
(二)規章制度逐步完善。目前國家尚未出臺有關法律援助方面的專門法律，市法律援助機構成立后，結合我市實際，于1998年出臺了《徐州市司法行政法律援助實施辦法》；為加強各司法機關之間的協調，更好地為當事人服務，1999年，市法律援助中心又會同市公、檢、法等部門下發了《關于刑事法律援助若干問題的規定》、《關于民事法律援助工作若干問題的聯合通知》，并先后制定了《徐州市法律援助中心咨詢接待制度》、《徐州市法律援助中心服務承諾制》、《徐州市法律援助公開辦事制度》、《法律援助工作者執業“十堅持、十不準”》、《人民滿意的法律援助中心標準》等規章制度。制度規范逐步建立，使該項工作有章可循。
(三)受助群體不斷擴大。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，越來越多的弱勢群體需要尋求法律援助。三年來，市、縣兩級法律援助機構廣大法律援助專職人員、法律服務人員和社會法律援助志愿者恪盡職守，樂于奉獻，承辦了大量的刑事、民事、經濟、行政法律援助和各種公證及非訴訟援助，辦理案件數量逐年增加，社會對法律援助的了解認識逐步加深。使眾多的老年人、未成年人、殘疾人、下崗職工、婦女、貧窮者得到了法律援助，為黨和政府樹立了良好的“窗口”形象。例如沛縣亞細亞商場是沛縣最大的商業企業，1999年因市場競爭激烈，企業步入低谷，450余名職工面臨下崗，商場領導找到了沛縣法律援助中心，尋求法律援助。法律援助中心經過調查，發現商場產品積壓，職工勞動積極性不高等原因是阻礙商場發展的主要原因。在調查研究的基礎上，法律援助中心向商場領導提出“抵押承包經營”的改革建議，并協助商場起草“抵押承包經營合同”，被商場領導采納。同時，法律援助中心通過走訪、談心，鼓勵商場職工大膽承包，放心經營，為消除職工顧慮，實施法律援助，現場免費為商場職工辦理“抵押合同”公證。從而使商場盤活了資產，走出了低谷，450余名面臨下崗的職工找到了新的工作崗位。此案的辦理，得到了司法部領導的充分肯定，《中國法制報》進行了專題報道。
（四）援助人員無私奉獻。法律援助由于各種原因，目前主要靠社會法律服務人員無私奉獻來實現。廣大法律服務工作人員在奉獻精力、時間的同時，還無償地為受援人墊付車船費、文印費、辦公通訊等費用。從2001年的情況來看，全市法律服務人員個人義務奉獻車船費用107800元，文件資料印刷費用53900元，通訊費用21560元。由于這些無私奉獻，我市的法律援助工作才得以順利開展。如我市永安律師事務所權鋼、鄭猛兩位律師，于今年3月受泉山區法律援助中心指派，對霍紅偉告其丈夫重婚一案進行法律援助。僅憑一個電話號碼為線索，自費前往武漢開展三天的調查取證，每人就各自奉獻費用近千元。回徐后二位律師又當即代表霍紅偉向鼓樓區人民法院刑庭起訴，目前此案正在審理中。
二、法律援助工作存在的主要問題
我市法律援助工作，雖然取得了一定的成績，但與當前形勢和任務的要求相比仍有許多差距，還有一些困難和問題亟待解決。
(一)對法律援助工作的認識還有一定差距。法律援助是一項新型的法律制度，在我國起步較晚，宣傳力度不夠，一些黨政領導對法律援助工作的任務、目的、意義等還認識不足，重視不夠，造成法律援助工作的發展不平衡、各個環節銜接不夠緊、工作條件也不能適應業務增長的需要。
（二）法律援助執法環境不夠理想。主要表現為：1、由于法律服務機構已改制為自收自支的中介組織，法律援助人員在援助過程中，除付出大量的精力和時間外，大多數案件還要支出調查取證所需交通、通訊和文書處理等費用，在法律服務市場競爭日趨激烈的情況下，需要提供法律援助的案件大量增加，僅憑律師 的奉獻難于承擔更多援助任務，造成一些法律援助案件指派難，質量難以保證。2、相關部門缺乏必要的配合、支持，致使法律援助實施環節不暢通。3、在法律援助過程中，因認識上的“偏差”而出現的一些“扯皮現象”，缺少一個得力部門來協調解決。
（三）相關部門協調不緊密。在法律援助實施過程中，由于有關部門相互配合、相互支持不夠，導致法律援助案件辦理阻力大。如“立案難”的問題始終存在，民事、經濟案件，勞動、經濟仲裁、各類司法鑒定等，因沒有給予相應的費用減免，使訴訟或仲裁程序無法啟動。有些社團組織按照“條條”的規定，對法律援助調查取證仍向對待中介機構一樣收取查詢費用，導致一些援助案件無法正常辦理。從民事法律援助看，申請人得到律師減免費用提供的法律援助后，但法院環節卻不能相應地減、免、緩訴訟費，使經濟困難的當事人仍然打不起官司。如2001年11月20日，泉山區司法局指定泉山律師事務所辦理王潔母女追索撫養費一案。申請人王潔，女，17歲，現為在校學生，四歲時父母離異，王潔隨母生活，其母是下崗工人，月收入150元，有特困證。其父不給王潔生活費，母女每月僅靠150元下崗工資維持生活，還要繳納學費，經常借債生活。為此，泉山律師所免費提供法律援助，并為其書寫起訴狀和緩交訴訟費申請，但法院因不繳納訴訟費而至今不予立案，直接影響了法律援助工作。
（四）工作條件尚待進一步改善。一是市、縣（市）、區法律援助機構雖已設立，但目前全市專（兼）職工作人員僅22人，尤其是“148”法律服務協調指揮中心并入法律援助機構后，人員更加缺乏。如市法律援助中心原有專職工作人員5人，今年年初，市“148”法律服務協調指揮中心并入后，仍只有5名工作人員，其中2名在“148”值班室值班，2名從事法律援助咨詢接待，只有一人專職從事法律援助工作。一名工作人員，既要搞法律援助案件的調查、對受援人經濟狀況的核實，又要辦理案件的指派和辦理情況的監督，還要應付日常事務。因此，現有人員遠遠不能適應目前法律援助工作的要求。市婦聯將婦女權益法律援助中心掛靠在市婦聯權益部，其工作人員均從市人大、政法委、公、檢、法、司各部門、律師事務所和新聞單位聘請。這些人員因有自身工作，很難全力投入和協調配合，致使法律援助工作很難有穩定性和連續性。二是辦案經費沒有保障。目前，法律援助工作主要靠法律服務人員義務奉獻來實施，這與法律援助的“國家責任，政府義務”立法思想不相符。全市僅市法律援助中心每年有5萬元的財政撥款（包括在全市普法宣傳經費之中），其它市屬社團法律援助組織和縣（市）區法律援助中心均無專項財政撥款。在實施法律援助過程中，連最基本的經費都難以落實。如市婦女權益法律援助中心聘請中心成員梁敏律師為徐州師范大學女工陳翠蘭代理傷殘撫恤補助金一案。1988年陳翠蘭在師大食堂做臨時工，1991年在食堂加工饅頭時，右手被擠傷，致使右手2、3、4手指被截，右手功能基本喪失。2000年7月師大以一次性補貼4420元欲與陳翠蘭解除勞動關系。梁敏律師不顧酷暑嚴寒，多次奔走于勞動局、第四人民醫院、師范大學之間調查取證，還為當事人預先支付500元鑒定費，經過一年多的努力，師范大學終于同意調解，一次性支付陳翠蘭傷殘撫恤金、補助費、繼續治療費等共13余萬元。全市各法律援助機構的辦公設備都非常簡陋，部分縣（市）區沒有法律援助接待室，缺少必要的辦公設備和交通工具。目前，僅憑援助人員的正義感、責任感來承擔這項工作，這種情況繼續下去，勢必影響法律援助工作正常開展。據統計：按每件援助案件最低成本500元計算，市區每年法律援助辦案經費就缺口20萬元，我市各縣（市）、區均沒有按《江蘇省法律援助條例》要求，將法律援助經費列入政府同級財政預算。
三、幾點建議
（一）進一步提高對法律援助工作重要性的認識。法律援助是國家給予那些需要依照法律程序實現和保障自己合法權益，但又經濟困難，無力支付法律服務費用的公民，以經濟上的幫助，使法律賦予公民的權益在實踐中得到保障，從而實現老弱、鰥寡、貧窮、下崗職工等都能公平享受到法律資源，沒錢也能打得起官司。因此，法律援助工作是黨和政府的形象工程，是實施“依法治國”方略的重要舉措，也是實踐江總書記“三個代表”重要思想最直接、最集中的具體表現。這項工作的開展，對推進“以德治國”、促進社會主義精神文明建設、道德建設和社會主義市場經濟逐步走向成熟，對推動普法教育的深入開展，提高公民法律意識，都將起到積極的作用。它既是法律界的“民心工程”，也是一項重要的社會公益事業。在改革開放不斷深入和對應入世的過程中，“弱勢群體”作為廣大人民群眾的特殊組成部分，他們由于疾病、年老、失業和農村勞力轉移等原因，成為最需要法律援助的對象，這部分人群，雖然比例不大，但涉及面廣，關聯性大，社會各方面對此十分關注。因此，法律援助的工作范圍勢必擴大，需要法律援助的人員還在增加，法律援助工作更需要進一步加強。委員們建議，各級黨委、政府應把法律援助工作作為扶助弱勢群體的一項重要工作內容，擺到議事日程上來；各級司法機關、社會群團組織和法律服務人員應把法律援助工作作為自己的神圣職責，樂于奉獻，盡職盡責，維護好社會弱勢群體的合法權益。
（二）盡快完善地方法規。目前，雖然我省2001年10月1日公布實施了《江蘇省法律援助條例》，但該條例過于原則，還與有關部門出臺的法規、規章和制度有沖突之處，具體操作起來有一定難度。建議我市根據實際盡快制定本市的法律援助實施辦法或實施意見，將法律援助與法院、檢察院的司法救助有機銜接起來，形成完備的法律保障體系。
（三）各級政府應加大對法律援助工作的財力投入。朱镕基總理在今年的《政府工作報告》中第一次提出：要關注弱勢群體的問題。在九屆五次全國政協會議上，委員們呼吁“對弱勢群體不僅僅要送溫暖，關鍵在于提高他們的政治地位、經濟地位和他們在國家中的主人翁地位”，“只有注重解決弱勢群體的一些實際困難，才能確保可持續發展戰略目標的實現”。《江蘇省法律援助條例》第33條明確規定：“法律援助經費列入同級財政預算，由法律援助機構管理，專款專用，并接受財政、審計部門的監督。社會團體和其他組織應當為其組織實施法律援助提供必要的經費。鼓勵社會組織及個人依照《中華人民共和國公益事業捐贈法》自愿無償向法律援助機構、法律援助組織捐贈財產。”因此，建議我市各級政府把法律援助經費列入同級財政預算，并作為法律援助經費的主要來源，保障法律援助工作的正常開展。
（四）充實專職人員，嘗試建立公職律師隊伍。為進一步做好法律援助工作，應盡量充實一些素質高的專職人員，切實解決法律援助工作人員不足的問題。市法律援助中心要配備專職人員3至5名，縣、（市）、區法律援助中心至少應配備專職人員2名。對現有人員要通過培訓、教育、深造等形式全面提高素質，建立一支專門的法律援助工作者隊伍。也可以學習外地做法，建立公職律師隊伍。在法律援助機構中配備一批享受財政撥款的公務員律師或全額撥款的事業編制律師，負責辦理政府具體法律事務或法律援助案件。目前，廣州、濟南已開始了這方面的試點工作。我省的無錫市編委已批準該市建立公職律師隊伍。同時，還可以嘗試建立一支法律援助志愿者隊伍作為補充。
（五）進一步改善法律援助工作的執法環境。法律援助工作是一項系統工程，不能只由司法行政部門一家承擔，需要相關司法機關和有關部門相互配合，相互支持，共同承擔。調研中發現，在法律援助實踐中存在著一些不正常現象。如有的部門在足額收取經濟困難當事人訴訟費后，又告知當事人找法律援助中心要求法律援助；指定辯護而又不按規定支付律師辯護費用等等。委員們建議：法律服務人員為當事人提供了法律援助，減收了代理費，對減收后的代理收入，稅務機關應當相應減收稅金，保護法律援助服務人員的利益；建議市政府明確有關部門承擔或建立法律援助協調組織，解決法律援助環節不暢通的現象；各縣(市)、區可仿照市的做法建立相應組織。針對家庭暴力導致的各類傷害案件，建議市公安部門根據蘇政法{2002}3號文件《關于預防和制止家庭暴力的意見》通知精神，在各基層派出所設立“家庭暴力投訴站”，發揮派出所的教育、震懾作用，為家庭暴力受害婦女提供法律援助。
（六）建立表彰獎勵機制。為了更好地為援助對象服務，不斷拓展工作思路，創新工作方法，建議我市各級政府每兩年開展一次法律援助工作評比、表彰活動，總結推廣先進經驗，表彰法律援助工作中涌現的先進集體和先進個人，推動法律援助工作更好地為我市的穩定和經濟發展服務。