徐州市政協委員、江蘇茂通律師事務所主任劉茂通反映：2021年3月，浙江桐鄉一名自稱“市容巡查隊大隊長”的男子走進沿街一家藥店，要求將藥店玻璃墻上貼的醫保定點標識、防疫要求等“垃圾廣告”全部清理干凈，“如果反抗，則格殺勿論”，他還強調自己可以“先斬后奏”。視頻引發爭議，桐鄉市綜合行政執法局回應，此事系第三方外包公司人員操作失誤，已責令第三方公司對其停職調查。無獨有偶，近日在南通市海門區又發生了外包公司工作人員搶甘蔗事件，關于城市管理執法主管部門將城市管理職能委托給企業等“執法權外包”的行為是否合法的問題，再次進入大眾的視野，引發了討論。

《中華人民共和國行政強制法》中有對行政強制措施權委托的相關禁止性規定。除了法律有明確允許的之外，這種行政執法職權是不能委托外包的，尤其是委托給無執法主體資格的民營公司更是于法無據。

1.2017年，住房和城鄉建設部頒布了《城市管理執法辦法》。除城市管理執法需要實施鑒定、檢驗、檢測的，可以按照有關規定委托第三方實施外，該辦法并未規定城市管理執法中的其他委托事項。

2012年1月施行的《中華人民共和國行政強制法》中，第九條規定：行政強制措施的種類包括，限制公民人身自由；查封場所、設施或者財物；扣押財物；凍結存款、匯款；其他行政強制措施。第十七條規定，“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。    

2.關于城市管理執法的執法主體資格，在我國理論和實踐當中，是不認可企業的執法主體資格的。只有行政機關和履行公共職能的事業單位等行政主體，才能代表國家施行國家強制力。

依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第十八條規定，在執行行政強制措施中，應當由兩名以上行政執法人員實施，執行包括但不限于當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、聽取當事人的陳述和申辯、制作現場筆錄等，城管執法部門可配置協管人員，但后者無權單獨執法。盡管搶甘蔗事件中工作人員的身份不屬于城管，但搶甘蔗依舊屬于一種扣押財產的職務行為，屬于《行政強制法》里規定的行政強制措施，顯然上述行為是違法的。　　

2017年頒布的《城市管理執法辦法》在“執法主體”一章規定，直轄市、設區的市城市管理執法推行市級執法或者區級執法，市轄區人民政府城市管理執法主管部門可以向街道派出執法機構。《城市管理執法辦法》還規定，城市管理執法主管部門可以依法配置城市管理執法協管人員。

《城市管理執法辦法》第十八條規定，城市管理執法主管部門可以配置城市管理執法協管人員，配合執法人員從事執法輔助事務。協管人員從事執法輔助事務產生的法律后果，由本級城市管理執法主管部門承擔。城市管理執法主管部門應當嚴格協管人員的招錄程序、資格條件，規范執法輔助行為，建立退出機制。顯然，外包公司的工作人員不屬于該辦法中規定的執法協管人員。

在海門搶甘蔗事件中，應當注意到以下幾個問題：一是依照法定程序設置的城市管理執法協管人員，與具有執法權的行政執法人員在職能和權限上有何區別？筆者認為事實上答案是很明確的，作為行政執法人員的助手，協管人員不是執法主體，不能獨立執法。

二是以“執法權外包”的方式實行“管罰分離”是否可以避免執法人員“情緒執法”，做到文明和公正執法？根據媒體的報道顯示，至少從2018年7月開始，海門當地就借鑒其他地方的“先進經驗”，將市容管理服務進行了外包，其目的是希望能夠使攤販與城管之間多了一個第三方服務管理環節，“管罰分離”避免了執法人員“情緒執法”，更好地做到文明和公正執法。當前，海門當地希望借鑒的“先進經驗”已經變成了違法行政的典型事件，“情緒執法”也變成了“違法執法”，我們很難相信這次曝光的搶甘蔗事件是個案。未被曝光出來的類似事件還有多少？我們不得而知。

三是對于南通市海門區這一起公然違法的事件，公眾需要知道這些問題的答案：一份明顯違法、違規的市容管理外包合同，在簽署前有沒有經過基本的、必要的合法、合規性審查？涉事政府機構對于對外采購政府服務的工作是如何監管的？執法權是法律授予的，應由國家工作人員實施，不能外包給營利性企業。很顯然，這一事件暴露出監管上的缺失以及合法、合規工作的不到位。

為此，建議如下：

一是全面加強對“執法外包”行為的監督和治理。建議在全國范圍內集中清理違法、違規的“執法外包”行為。

二是強化政府法律顧問在政府采購和決策工作中的作用。黨政主要負責人應當高度重視法律顧問的法律意見，加強合法、合規性審查工作。

三是建議全面開展對關于“執法外包”問題的深入研究工作，盡快出臺相關的法律或者法規，從立法的層面全面禁止違法、違規的“執法外包”行為。

四是徹底厘清政府公共服務與行政執法的界限，建設文明可信、讓人民群眾放心的執法隊伍，不給“執法外包”留下一點土壤和空間。

（本條信息系委員專題約稿，報送全國政協。）