2019年11月11日至13日，全國政協(xié)“人民政協(xié)制度與外國政治制度比較研究”課題組赴江蘇徐州調研。課題組一行深入云龍區(qū)、銅山區(qū)、鼓樓區(qū)、泉山區(qū)、睢寧縣、邳州市的13個鎮(zhèn)、村、街道、社區(qū)，采用現(xiàn)場查看、旁聽協(xié)商議事會、與基層干部群眾座談、聽取當?shù)卣f(xié)工作匯報、小范圍談話、查閱相關資料、觀看專題片等方式，全面了解徐州市推進基層協(xié)商民主建設的有關情況。現(xiàn)報告如下：
一、徐州市推進基層協(xié)商民主建設的主要成效和特點
2018年，全國政協(xié)系統(tǒng)深入開展習近平總書記關于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想學習研討活動，期間徐州市政協(xié)總結睢寧等地基層協(xié)商民主建設實踐經(jīng)驗，經(jīng)過多次研討，決定將推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接作為切入點，更好地發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構作用。一年多的實踐成效明顯，得到了黨委政府大力支持和社會各界的廣泛認可。調研組認為有幾個方面經(jīng)驗值得總結：
（一）鮮明突出黨委領導。徐州市委將推進基層協(xié)商民主建設納入市委工作大局之中，作為探索社會善治“徐州模式”重要環(huán)節(jié)來抓，多次召開會議進行專題部署，并出臺《關于充分發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構作用推進全市基層協(xié)商民主建設的實施意見（試行）》（以下簡稱市委《意見》）。市、縣兩級都成立了推進基層協(xié)商民主建設領導小組，黨委書記任第一組長、政協(xié)主席任組長。在具體實踐層面，哪些人參加協(xié)商由黨組織審核后確定，協(xié)商議題由黨組織確認后上會，協(xié)商成果由黨組織確定后實施。徐州市各級黨組織的堅強領導，成為了協(xié)商民主建設有力推進的根本保證。
（二）精心打造“協(xié)商議事會議”平臺。針對“政協(xié)工作如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下延伸”的問題，徐州提出了“不建機構建機制”的工作思路。具體做法是：每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建委員履職小組，搭建常設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）和企事業(yè)單位三個層面和類型協(xié)商議事會議平臺。協(xié)商議事會議成員主要由各級政協(xié)委員、黨員代表、群眾代表、公職人員和企事業(yè)單位代表組成，其他參會人員為利益相關方代表（人數(shù)不少于50%）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商議事會議原則上每年召開2次，村級和企事業(yè)單位協(xié)商議事會議原則上每2個月召開1次，議題通過入戶走訪、網(wǎng)絡征集、群眾座談等方式收集，經(jīng)過篩選和黨委研究后公示。堅持“一室多用”，依托現(xiàn)有活動場地建設協(xié)商議事室，不增加基層負擔。
（三）切實落實“廣泛多層制度化”的要求。徐州市推進基層協(xié)商民主建設著眼全域推廣，各個層級各個部門共同參與，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）和企事業(yè)單位中廣泛地開展，而不是在某一地區(qū)、某一領域個別地進行。2019年初，確定了157個試點單位，經(jīng)過半年左右的實踐迅速全面推開，目前全市165個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已經(jīng)實現(xiàn)了協(xié)商議事會議全覆蓋，2700多個村（社區(qū)）覆蓋率達到85%以上。徐州市注重做好基層協(xié)商民主制度設計，市委《意見》配套下發(fā)了《基層協(xié)商民主議事工作規(guī)則》，各縣根據(jù)這一工作規(guī)則精神，進一步用群眾語言創(chuàng)造性地加以詮釋，便于理解和執(zhí)行。比如“內容具體，才好商議；主持中立、不偏不倚；舉手發(fā)言，等待允許；耐心傾聽，打斷無禮；限時限次，公平合理；就事論事，不要跑題；先表態(tài)度，再說道理；說話文明，不要攻擊；話都說完，才能決議”，等等。從實踐看，堅持制度規(guī)則先行、先立規(guī)矩后開展協(xié)商，保證協(xié)商有規(guī)可循、有據(jù)可依，實現(xiàn)了全程可控，有效提高了協(xié)商的效率和質量，使“廣泛多層”建立在堅實的“制度化”基礎之上。
（四）有效發(fā)揮政協(xié)組織和委員作用。徐州市、縣兩級政協(xié)組織積極主動開展工作，政協(xié)領導班子、專委會成員和政協(xié)委員主動下沉，成立若干委員履職小組，小組負責人擔任協(xié)商議事會議召集人，負責組織指導協(xié)商議事會議召開，有效提高了基層協(xié)商的質量和水平。分層舉辦專題培訓班，加強對政協(xié)委員特別是協(xié)商議事會議成員的業(yè)務培訓，準確把握政策，掌握議事規(guī)則，提升協(xié)商能力。建立市縣兩級政協(xié)專家咨詢委員會，為協(xié)商議事會議召開提供專業(yè)咨詢和智力支持。政協(xié)組織還致力于完善制度模板，修訂規(guī)則流程，推廣典型經(jīng)驗，不斷提高基層協(xié)商的制度化規(guī)范化水平，推動協(xié)商有效開展。
（五）注重解決群眾實際問題。協(xié)商議題來自基層、來自群眾，多在脫貧攻堅、污染防治、鄉(xiāng)村振興等領域，聚焦政策不能覆蓋、黨政難以解決的公共性事務，著力凝聚共識，形成解決問題的合力。在協(xié)商成果運用方面，對于形成廣泛共識的議題，將協(xié)商成果報請同級黨組織研究確定后實施，辦理落實情況及時向相關方面反饋，并在協(xié)商議事會上通報，接受群眾檢驗。自成立協(xié)商議事會以來，共開展協(xié)商議事2400余次，推動解決具體問題2700多個，有效發(fā)揮了協(xié)商民主在社會治理中的作用。
二、思考與建議
（一）政協(xié)工作大有可為，關鍵在于找準定位、融入大局、真抓實干。徐州用短短9個多月的時間，在一個擁有1000多萬人口的大市全面推開基層協(xié)商民主建設，建立起較為完善的制度機制，鎮(zhèn)村兩級都成立了協(xié)商議事會議，設立了協(xié)商議事室，并廣泛開展卓有成效的基層協(xié)商活動，用實踐詮釋了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的人民民主真諦。事實證明，政協(xié)工作不缺重視、不缺支持，只要在中心大局中找準定位、建好平臺、理順機制，在黨委統(tǒng)一部署推動下，人民政協(xié)事業(yè)就能夠加快發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。
（二）作為專門協(xié)商機構，政協(xié)應努力當好協(xié)商平臺的搭建者、協(xié)商服務的提供者、協(xié)商文化的弘揚者。人民政協(xié)有著深厚的協(xié)商傳統(tǒng)，特別是擁有依托政協(xié)會議體系開展協(xié)商活動的豐富經(jīng)驗，已經(jīng)形成較為成熟完善的協(xié)商機制。過去提到政協(xié)協(xié)商，我們一般都理解為“在政協(xié)協(xié)商”。徐州市在實踐中發(fā)展出一種“由政協(xié)搭臺的協(xié)商”，充分發(fā)揮各級政協(xié)組織優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，為基層協(xié)商搭平臺、建機制、立規(guī)則，指導群眾開展協(xié)商，開了基層協(xié)商的新風氣。這既拓寬了政協(xié)履職的空間，讓政協(xié)協(xié)商在接地氣、惠民生中打開了思路，又為基層治理注入智慧、增添動力、激發(fā)活力。這就表明，作為專門協(xié)商機構，政協(xié)開展協(xié)商具有廣闊天地和舞臺，既應當廣泛地“請進來”，也完全可以積極“走出去”、努力“沉下去”，特別是在搭建協(xié)商平臺、提供協(xié)商服務、弘揚協(xié)商文化等方面下功夫，努力讓協(xié)商成為一種人人皆可享有的“公共服務”、“公共產品”。
（三）協(xié)商民主的不同渠道可以取長補短、有機結合，形成中國式民主的生動實踐。政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商同屬我國社會主義協(xié)商民主的“七大渠道”，二者特點不同、各具優(yōu)勢。政協(xié)協(xié)商一般議的是當?shù)睾暧^層面的大事，優(yōu)勢在于層次較高、影響較大、規(guī)范性專業(yè)性較強，但每年議題有限，協(xié)商次數(shù)不多。基層協(xié)商議的多是老百姓身邊事，優(yōu)勢在于點多面廣、貼近群眾、開展靈活，但組織比較隨意，程序不夠規(guī)范，群眾訴求反映渠道不暢，難以引起有關部門關注。徐州市認真做好政協(xié)專門協(xié)商機構與基層協(xié)商相銜接這篇文章，二者相互促進、相得益彰，統(tǒng)一于基層治理的實踐之中，展現(xiàn)出了中國式民主的蓬勃生機活力。這啟示我們，協(xié)商民主各個渠道共同構成社會主義協(xié)商民主的整體，共同服務黨和國家中心大局。在黨委統(tǒng)一領導下，政協(xié)作為專門協(xié)商機構，除了搞好政協(xié)協(xié)商外，還可以通過搭建協(xié)商平臺、提供協(xié)商服務、弘揚協(xié)商文化的方式，實現(xiàn)與其他協(xié)商渠道的銜接，促進各個協(xié)商渠道的作用都得到更好發(fā)揮，這方面有許多工作可做。
（四）完善基層協(xié)商的制度機制，有利于移風易俗、提高社會整體文明程度。一直以來，協(xié)商都是群眾中間經(jīng)常發(fā)生的行為，對溝通認識、調和矛盾、平衡利益起著重要作用。但無論是群眾自發(fā)的協(xié)商，還是信訪、調解等有組織的協(xié)商渠道，由于沒有完全納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，仍然存在表達無序、效率較低等問題，常常陷入“公說公有理、婆說婆有理”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的悖理窘境。徐州市總結和運用政協(xié)會議協(xié)商程序、“羅伯特規(guī)則”等規(guī)范中的協(xié)商邏輯，同基層實際相結合，制定出明確的協(xié)商規(guī)則，并轉化形成許多老百姓容易記、很好用的協(xié)商口訣。基層群眾坐在有自己座位、名簽的協(xié)商議事室里，在主持人的引導下進行理性有序的表達，本身就是一種亙古未有的“中國特色社會主義民主訓練”。通過這種方式，極大拓寬了群眾合理訴求的表達渠道，實現(xiàn)了有序政治參與，既增加了協(xié)商的莊嚴感、提升了群眾的自尊心，也有力抑制了不合理訴求的產生，消解了黨群干群矛盾。當?shù)攸h政干部說，“過去群眾是憋屈地上訪，現(xiàn)在是體面地協(xié)商”“過去是黨政拉車，政協(xié)在后面推車；現(xiàn)在是黨政拉車，政協(xié)在前面清障”。徐州市信訪局的同志告訴我們，2019年1—10月，徐州市集訪量比2018年同期下降36.3%，這是以前從來沒有的。基層協(xié)商不僅能提高決策科學化民主化水平，帶來“良政”，還能夠廣聚共識、化解矛盾、移風易俗，促進“善治”。把握好這一點，對于我們建設具有中國特色的社會主義政治文明必將產生深遠而積極的影響。